Format Anggaran Terpadu, Menghilangkan Tumpang Tindih

Anggito Abimanyu

MINGGU yang lalu pemerintah telah mengusulkan penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun 2005 dengan menggunakan format baru, yakni anggaran belanja terpadu (unified budget). Ini merupakan reformasi besar-besaran di bidang anggaran negara dengan tujuan agar ada penghematan belanja negara dan memberantas korupsi, kolusi dan nepotisme. Selama lebih dari 32 tahun, pemerintah melaksanakan sistem anggaran yang dikenal dengan dual budgeting, di mana anggaran belanja negara dipisahkan antara anggaran belanja rutin dan anggaran pembangunan.

PEMISAHAN anggaran rutin dan anggaran pembangunan tersebut semula dimaksudkan untuk menekankan arti pentingnya pembangunan. Namun, dalam pelaksanaannya telah menunjukkan banyak kelemahan.

Pertama, duplikasi antara belanja rutin dan belanja pembangunan karena kurang tegasnya pemisahan antara kegiatan operasional organisasi dan proyek, khususnya proyek-proyek nonfisik. Dengan demikian, kinerja sulit diukur karena alokasi dana yang ada tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya.

Kedua, penggunaan dual budgeting mendorong dualisme dalam penyusunan daftar perkiraan mata anggaran keluaran (MAK) karena untuk satu jenis belanja, ada MAK yang diciptakan untuk belanja rutin dan ada MAK lain yang ditetapkan untuk belanja pembangunan.

Ketiga, analisis belanja dan biaya program sulit dilakukan karena anggaran belanja rutin tidak dibatasi pada pengeluaran untuk operasional dan belanja anggaran pembangunan tidak dibatasi pada pengeluaran untuk investasi.

Keempat, proyek yang menerima anggaran pembangunan diperlakukan sama dengan satuan kerja, yaitu sebagai entitas akuntansi walaupun proyek hanya bersifat sementara. Jika proyek sudah selesai atau dihentikan, tidak ada kesinambungan dalam pertanggungjawaban terhadap aset dan kewajiban yang dimiliki proyek tersebut.

Hal ini selain menimbulkan ketidakefisienan dalam pembiayaan kegiatan pemerintahan, juga menyebabkan ketidakjelasan keterkaitan antara output (outcome) yang dicapai dan penganggaran organisasi.

"T-Account" ke "I-Account"

Sebelum tahun 2001, prinsip Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah anggaran berimbang dinamis, di mana jumlah penerimaan negara selalu sama dengan pengeluaran negara, dan jumlahnya diupayakan meningkat dari tahun ke tahun.

Sejak tahun 2001 hingga sekarang, prinsip anggaran yang digunakan adalah anggaran surplus/defisit. Sejalan dengan itu, format dan struktur APBN berubah dari T-Account ke I-Account. Format dan struktur I-Account yang berlaku saat ini terdiri atas (i) pendapatan negara dan hibah, (ii) belanja negara, dan (iii) pembiayaan.

Pendapatan negara dan hibah menampung seluruh pendapatan negara yang bersumber dari (1) penerimaan perpajakan, (2) penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan (3) hibah.

Adapun belanja negara menampung seluruh pengeluaran negara, yang terdiri dari (1) belanja pemerintah pusat, yang meliputi pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan, dan (2) belanja untuk daerah, yang meliputi dana perimbangan dan dana otonomi khusus dan penyeimbang/penyesuaian.

Selisih antara pendapatan negara dan hibah dengan belanja negara akan berupa surplus/defisit anggaran. Guna menutup defisit anggaran, diperlukan pembiayaan yang bersumber dari luar pendapatan negara dan hibah, yang antara lain bersumber dari (1) pembiayaan dalam negeri dan (2) pembiayaan luar negeri.

Dalam sistem dual budgeting, pengeluaran rutin dimaksudkan sebagai pengeluaran-pengeluaran pemerintah yang dialokasikan untuk membiayai kegiatan rutin pemerintahan, yang terdiri dari (i) belanja pegawai, (ii) belanja barang, (iii) pembayaran bunga utang, (iv) subsidi, dan (v) pengeluaran rutin lainnya.

Sementara itu, pengeluaran pembangunan merupakan pengeluaran negara yang dialokasikan untuk membiayai proyek-proyek pembangunan yang dibebankan pada anggaran belanja pemerintah pusat dalam rangka pelaksanaan sasaran pembangunan nasional, baik berupa sasaran fisik maupun nonfisik.

Dalam hal ini, pengeluaran pembangunan terdiri dari (i) pengeluaran pembangunan dalam bentuk pembiayaan rupiah, yang pendanaannya bersumber dari dalam negeri dan dari luar negeri dalam bentuk pinjaman program, dan (ii) pengeluaran pembangunan dalam bentuk pembiayaan proyek, yang pendanaannya bersumber dari luar negeri dalam bentuk pinjaman proyek.

Selanjutnya, sebagaimana diamanatkan Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003, sistem penganggaran mengacu pada praktik-praktik yang berlaku secara internasional.

Menurut Government Financial Statistics (GFS) Manual 2001, sistem penganggaran belanja negara secara implisit menggunakan sistem unified budget, di mana tidak ada pemisahan antara pengeluaran rutin dan pembangunan sehingga klasifikasi menurut ekonomi akan berbeda dari klasifikasi sebelumnya.

Dalam hal ini, belanja negara menurut klasifikasi ekonomi dikelompokkan ke dalam (1) kompensasi untuk pegawai; (2) penggunaan barang dan jasa; (3) kompensasi dari modal tetap berkaitan dengan biaya produksi yang dilaksanakan sendiri oleh unit organisasi pemerintah; (4) bunga utang; (5) subsidi.

Kemudian, (6) hibah; (7) tunjangan sosial (social benefits); dan (8) pengeluaran-pengeluaran lain dalam rangka transfer dalam bentuk uang atau barang, dan pembelian barang dan jasa dari pihak ketiga untuk dikirim kepada unit lainnya.

Dalam melaksanakan perubahan format dan struktur belanja negara telah dilakukan dengan melakukan penyesuaian-penyesuaian, namun tetap mengacu GFS Manual 2001 dan UU No 17/2003. Beberapa catatan penting berkaitan dengan perubahan dan penyesuaian format dan struktur belanja negara yang baru, antara lain:

Pertama, dalam format dan struktur I-Account yang baru, belanja negara tetap dipisahkan antara belanja pemerintah pusat dan belanja untuk daerah karena pos belanja untuk daerah yang berlaku selama ini tidak dapat diklasifikasikan ke dalam salah satu pos belanja negara sebagaimana diatur dalam UU No 17/2003.

Kedua, semua pengeluaran negara yang sifatnya bantuan/ subsidi dalam format dan struktur baru diklasifikasikan sebagai subsidi. Ketiga, semua pengeluaran negara yang selama ini "mengandung" nama lain- lain yang tersebar di hampir semua pos belanja negara, dalam format dan struktur baru diklasifikasikan sebagai belanja lain-lain.

Tumpang tindih belanja

Dengan berbagai perubahan dan penyesuaian tersebut, belanja negara menurut klasifikasi ekonomi (jenis belanja) terdiri dari (i) belanja pegawai, (ii) belanja barang, (iii) belanja modal, (iv) pembayaran bunga utang, (v) subsidi, (vi) hibah, (vii) bantuan sosial, dan (viii) belanja lain-lain.

Adapun belanja untuk daerah, sebagaimana yang berlaku selama ini, terdiri dari (i) dana perimbangan dan (ii) dana otonomi khusus dan penyesuaian.

Dengan adanya perubahan format dan struktur belanja negara menurut jenis belanja, secara otomatis tidak ada lagi pemisahan antara belanja rutin dan belanja pembangunan (unified budget).

Beberapa pengertian dasar terhadap komponen-komponen penting dalam belanja tersebut, antara lain, belanja pegawai menampung seluruh pengeluaran negara yang digunakan untuk membayar gaji pegawai. Termasuk di dalamnya berbagai tunjangan yang menjadi haknya, dan membayar honorarium, lembur, vakansi, tunjangan khusus dan belanja pegawai transito, serta membayar pensiun dan asuransi kesehatan (kontribusi sosial).

Dalam klasifikasi tersebut termasuk pula belanja gaji/ upah proyek yang selama ini diklasifikasikan sebagai pengeluaran pembangunan. Dengan format ini, akan terlihat pos yang tumpang tindih antara belanja pegawai yang diklasifikasikan sebagai rutin dan pembangunan. Di sinilah nantinya efisiensi akan bisa diraih.

Demikian juga dengan belanja barang yang seharusnya digunakan untuk membiayai kegiatan operasional pemerintahan guna pengadaan barang dan jasa, dan biaya pemeliharaan aset negara. Demikian juga sebaliknya sering diklasifikasikan sebagai pengeluaran pembangunan.

Belanja modal menampung seluruh pengeluaran negara yang dialokasikan untuk pembelian barang-barang kebutuhan investasi (dalam bentuk aset tetap dan aset lainnya).

Pos belanja modal dirinci atas (i) belanja modal aset tetap/fisik dan (ii) belanja modal aset lainnya/nonfisik. Dalam praktiknya selama ini, belanja lainnya nonfisik secara mayoritas terdiri dari belanja pegawai, bunga dan perjalanan yang tidak terkait langsung dengan investasi untuk pembangunan.

Subsidi menampung seluruh pengeluaran negara yang dialokasikan untuk membayar beban subsidi atas komoditas vital dan strategis tertentu yang menguasai hajat hidup orang banyak, dalam rangka menjaga stabilitas harga agar dapat terjangkau oleh sebagian besar golongan masyarakat.

Subsidi tersebut dialokasikan melalui perusahaan negara dan perusahaan swasta. Sementara itu, selama ini ada jenis subsidi yang sebetulnya tidak ada unsur subsidinya, maka belanja tersebut akan dikelompokkan sebagai bantuan sosial.

Bantuan sosial menampung seluruh pengeluaran negara yang dialokasikan sebagai transfer uang/barang yang diberikan kepada penduduk, guna melindungi dari kemungkinan terjadinya risiko sosial, misalnya transfer untuk pembayaran dana kompensasi sosial.

Sementara itu, belanja untuk daerah menampung seluruh pengeluaran pemerintah pusat yang dialokasikan ke daerah, yang pemanfaatannya diserahkan sepenuhnya kepada daerah.

Konversi belanja negara menurut klasifikasi ekonomi dari format lama ke format baru disajikan dalam tabel 1 konversi belanja negara di bawah ini.

Pemberantasan KKN

Ke depan, sejalan dengan amanat UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara, akan pula diterapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik agar penggunaan anggaran tersebut bisa dinilai kemanfaatan dan kegunaannya bagi masyarakat.

Jelas ada keinginan yang kuat dari pemerintah bahwa mulai tahun depan pengelompokan atas anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan tidak boleh dipergunakan lagi karena telah menimbulkan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan, dan penyimpangan anggaran.

Sejalan dengan rencana jangka menengah sebagai penunjang penerapan perubahan format baru dan anggaran berbasis kinerja, ada beberapa langkah penting yang akan ditempuh, yakni pertama penyempurnaan format anggaran, kedua penyelesaian standar akuntansi pemerintah dan penyusunan neraca dan kekayaan negara.

Jelas, pemerintah saat ini sedang giat-giatnya melakukan reformasi yang signifikan di bidang keuangan negara dalam upaya memberantas korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN), dan dimulai dari rumah tangganya sendiri. Upaya ini akan menjadi kado bagi pemerintah yang akan datang yang sangat berharga untuk menciptakan pemerintah yang bersih dan transparan.

Anggito Abimanyu Kepala Badan Analisa Fiskal, Departemen Keuangan RI/ Dosen Fakultas Ekonomi UGM