Dilema Pinjaman Luar Negeri

Dian Ediana Rae dan Sari Nadia Z Rizal

MASALAH pinjaman luar negeri Indonesia dianggap oleh banyak pihak telah sampai pada titik yang mengkhawatirkan. Hal ini terlihat dari munculnya kembali berbagai komentar mengenai masalah pinjaman luar negeri dalam berbagai kesempatan. Tidak ketinggalan, masalah ini pun menjadi topik yang cukup ramai dibicarakan sebagai tema kampanye dalam pesta demokrasi yang sedang berlangsung dewasa ini. Topik pembicaraan pinjaman luar negeri ini biasanya selalu mengarah pada dilema perlu tidaknya berutang untuk menutupi kesenjangan pembiayaan.

MENGINGAT peranan pinjaman luar negeri masih besar bagi pembiayaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) Indonesia, maka yang lebih penting sebenarnya adalah mengetahui permasalahan yang terjadi dalam pelaksanaan pinjaman luar negeri Indonesia. Selain itu, mencari cara untuk mengatasi permasalahan tersebut serta menentukan langkah ke depan dalam pengelolaan pinjaman luar negeri Indonesia.

Kekhawatiran banyak pihak terhadap kondisi pinjaman luar negeri pemerintah maupun pinjaman swasta cukup beralasan. Angka statistik pinjaman luar negeri Indonesia, baik pinjaman pemerintah maupun swasta, memang masih menunjukkan tingginya kewajiban Indonesia dalam membayar kembali pokok dan bunga pinjaman luar negeri.

Beberapa indikator yang lazim digunakan dalam mengukur beban utang, seperti debt service ratio (DSR/rasio cicilan dan pokok utang terhadap ekspor), debt to export ratio (rasio utang terhadap ekspor), dan debt to GDP ratio (rasio utang terhadap produk domestik bruto), telah menunjukkan adanya perbaikan pada masa pascakrisis ini.

Bahkan, untuk tahun 2003, khusus untuk debt to export ratio dan debt to GDP ratio telah berada di bawah atau paling tidak masih dalam batas warning indicator yang ditetapkan oleh Bank Indonesia.

Posisi pinjaman luar negeri

Bank Dunia menetapkan bahwa suatu negara dikategorikan sebagai negara pengutang berat (severly indebted country) jika negara yang bersangkutan memiliki debt to GDP ratio di atas 80 persen dan debt to export ratio lebih besar dari 220 persen.

Meskipun demikian, berbicara mengenai indikator, hal yang penting untuk diperhatikan adalah bahwa warning indicator tersebut pada dasarnya bukan merupakan standar absolut dan kurang pas apabila dilihat dari sisi besaran nominalnya saja. Sebagai contoh, pada tahun 1997 debt to export ratio dan debt to GDP ratio masing-masing sebesar 207,3 persen dan 62,2 persen. Apabila dilihat dari rasio tersebut, Indonesia bukanlah tergolong severly indebted country.

Akan tetapi, kedua indikator tersebut, bersamaan dengan kriteria lainnya-misalnya Produk Domestik Bruto (PDB) per kapita-menyebabkan Indonesia masih termasuk dalam negara pendapatan menengah pengutang berat (severly indebted middle-income country).

Di samping itu, Pemerintah Indonesia sendiri telah menetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2003 bahwa jumlah kumulatif pinjaman pemerintah pusat dan daerah dibatasi tidak melebihi 60 persen dari PDB.

Dengan demikian, sebenarnya tidak ada indikator yang standar dalam hal ini. Yang lebih penting adalah memahami implikasi dari rasio tersebut ketimbang melihatnya dari nilai nominalnya saja.

Perkembangan rasio utang

Rasio utang terhadap PDB dapat dilihat sebagai kriteria untuk mengecek kesehatan keuangan suatu negara, di mana rasio di atas 50 persen menunjukkan bahwa pinjaman luar negeri Indonesia telah membebani lebih dari 50 persen pendapatan nasional.

Beberapa studi bahkan berpendapat, kontribusi utang terhadap pertumbuhan ekonomi akan menjadi negatif apabila rasio utang terhadap PDB telah melampaui 50 persen. Oleh karena itu, tidak mengherankan apabila negara-negara berkembang banyak yang memakai standar rasio utang terhadap PDB di atas 60 persen sebagai lampu kuning.

Pemerintah Indonesia juga memiliki motivasi dan komitmen yang kuat untuk membawa rasio utang terhadap PDB tersebut menjadi di bawah 50 persen pada akhir 2006, mengingat institusi-institusi Indonesia sebagai negara berkembang belum sekuat negara maju.

Pertumbuhan ekonomi

Sebenarnya pinjaman luar negeri Indonesia memang sudah memperlihatkan tanda-tanda yang sangat mengkhawatirkan.

Hal tersebut tercermin dari posisi pinjaman yang besar dan cenderung meningkat sampai dengan tahun 1998 serta besarnya indikator beban pinjaman yang bahkan telah melampaui batas warning indicator internasional.

Ditambah lagi adanya fenomena pergeseran struktur pinjaman luar negeri Indonesia yang ditandai dengan meningkatnya pinjaman luar negeri pemerintah yang bersifat komersial, baik di pasar internasional maupun domestik, serta utang swasta secara signifikan.

Pergeseran peranan pinjaman luar negeri pun telah terjadi, dari semula yang bersifat sebagai pelengkap dan bersifat sementara menjadi peranan sebagai sumber utama dalam pembiayaan pembangunan.

Fenomena pergeseran struktur dan peranan pinjaman luar negeri tersebut berakibat pada tingginya tingkat akumulasi stok utang saat ini dan semakin beratnya beban cicilan pokok dan bunga (debt service) yang dipikul oleh masyarakat Indonesia.

Sebagai akibatnya, banyak pihak berpikir bahwa Pemerintah Indonesia sebaiknya tidak perlu menambah utang baru dan bahkan dari sisi ekstrem berpendapat, kita tidak perlu berutang karena utang hanya menambah beban dan dapat menghambat pertumbuhan ekonomi.

Akan tetapi, benarkah utang hanya merupakan penghambat bagi pertumbuhan ekonomi? Secara teori, sebagaimana suatu perusahaan yang baru berjalan, utang pada tingkat yang wajar sangat dibutuhkan bagi negara berkembang karena mempunyai dampak yang positif terhadap investasi dan pertumbuhan ekonominya.

Lalu, mengapa tingkat akumulasi utang yang tinggi dapat menghambat pertumbuhan ekonomi suatu negara? Penjelasan mengenai hal ini dapat didasarkan pada beberapa teori yang berkembang, misalnya laffer curve dan debt overhang theories.

Pada intinya, debt overhang theories menggambarkan bahwa semakin besar akumulasi utang suatu negara, maka akan semakin menurunkan kemampuan membayar kembali utang tersebut. Sementara itu, laffer curve menggambarkan efek akumulasi utang terhadap pertumbuhan PDB. Menurut teori ini, utang memang diperlukan pada tingkat yang wajar dan penambahan utang akan memberikan dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi sampai pada suatu titik atau limit tertentu.

Pada kondisi inilah utang merupakan kebutuhan normal setiap negara. Namun, pada saat stok utang telah melebihi limit tersebut, penambahan utang mulai membawa dampak negatif terhadap pertumbuhan ekonomi.

Apabila dilihat dari fenomena utang luar negeri Indonesia, dapat diilustrasikan bahwa pola yang terjadi di Indonesia pada dasarnya telah mengikuti kedua teori tersebut. Dampak positif penambahan utang terhadap pertumbuhan ekonomi terjadi di Indonesia, yaitu pada masa pemerintahan Orde Baru.

Masalah pendapatan per kapita yang rendah dan lemahnya modal dalam negeri, walaupun telah ada upaya memobilisasi tabungan masyarakat, perbaikan struktur perpajakan dan kebijakan menarik investasi, ternyata masih belum mampu mengatasi masalah kebutuhan modal yang semakin besar.

Pada masa ini Pemerintah Indonesia memutuskan bahwa pinjaman luar negeri diperlukan sesuai dengan kebutuhan pembangunan dan terutama berperan sebagai pelengkap dalam pembiayaan pembangunan, sebagaimana yang diamanatkan dalam Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN).

Akan tetapi, dengan semakin bertambahnya akumulasi utang, pertumbuhan PDB dan investasi mulai menurun. Dalam kasus Indonesia, pola bertambahnya akumulasi utang dimulai sejak maraknya semangat liberalisasi dan deregulasi sekitar tahun 1988 dan peniadaan platform utang sebagai pelengkap dalam GBHN. Artinya, utang sejak saat ini bukan lagi dipandang hanya sebagai pelengkap, tetapi malahan sebagai sumber utama.

Ditambah lagi, meningkatnya jumlah utang tersebut tidak diiringi oleh kebijakan utang yang hati-hati (prudent borrowing policy), khususnya pada utang swasta. Dengan demikian, utang bukan mendorong investasi dan pertumbuhan PDB, tetapi malah pada gilirannya menyebabkan kondisi krisis utang di Indonesia.

Pada saat itulah baru disadari bahwa beban pinjaman luar negeri Indonesia telah sedemikian besarnya dan besarnya beban pinjaman tersebut merupakan salah satu faktor utama yang memicu terjadinya krisis ekonomi di Indonesia serta terhambatnya perekonomian untuk keluar dari krisis tersebut.

Pada masa krisis ini pulalah bermunculan komentar dari berbagai pihak yang berkepentingan yang mempermasalahkan perlu tidaknya pinjaman luar negeri Indonesia. Namun, apakah saat ini kita sudah dalam kondisi di atas "limit tertentu" sehingga tidak perlu lagi memperoleh pinjaman luar negeri?

Fungsi pengelolaan utang

Pertanyaan yang lebih penting dikemukakan adalah bagaimana menetapkan limit itu sendiri serta apa yang harus dilakukan apabila kita sudah berada di atas limit. Penetapan limit sebenarnya merupakan bagian yang tak terlepas dari manajemen pinjaman luar negeri secara keseluruhan.

Mengelola pinjaman luar negeri membutuhkan suatu landasan yang kuat untuk mengupayakan agar kebutuhan pembiayaan pemerintah dan kewajiban pembayarannya berada pada biaya yang seminimal mungkin dalam jangka panjang dan menengah, serta dengan mempertimbangkan tingkat risiko dalam batas toleransi pemerintah.

Sehubungan dengan itu diperlukan kerangka kelembagaan manajemen utang dalam pengelolaan utang luar negeri, khususnya pinjaman luar negeri pemerintah, yang mengintegrasikan fungsi-fungsi front, middle, dan back office secara efisien dan berpedoman pada prinsip-prinsip utang yang hati-hati. Dalam pengelolaan tersebut, selain memosisikan fungsi front office dan back office secara benar, fungsi middle office perlu didirikan secara terpisah dari front office.

Fungsi middle office dalam hal ini adalah melakukan kegiatan pengawasan, manajemen risiko, mengevaluasi berbagai isu yang terkait dengan pinjaman luar negeri, serta menentukan utang yang baik.

Untuk membuat suatu struktur utang yang baik perlu dikembangkan kriteria atau portofolio patokan (benchmark portfolio), antara lain penentuan besarnya jumlah pinjaman optimal dari pinjaman luar negeri pemerintah, komposisi mata uang pinjaman yang dapat meminimumkan risiko eksternal, terutama risiko nilai tukar dan suku bunga, serta patokan dalam penentuan durasi dan struktur jatuh tempo pinjaman yang diinginkan.

Dengan mengacu pada patokan (benchmark) tersebut, diharapkan dapat memberikan dasar untuk menjawab masih perlu atau tidaknya pemerintah melakukan pinjaman luar negeri sehingga kita bisa menyikapi permasalahan pinjaman luar negeri secara proporsional dan pada esensinya.

Dengan adanya patokan tersebut, maka kebutuhan pinjaman luar negeri untuk menutupi kesenjangan pembiayaan tidak semata-mata hanya berdasarkan perhitungan kekurangan pendapatan negara dalam menutupi seluruh pengeluaran nasional, namun juga harus mempertimbangkan risiko-risiko yang melekat pada pinjaman itu sendiri.

Efektivitas pinjaman

Dengan jumlah pinjaman dan kewajiban pembayaran pokok serta bunga yang demikian besar, tampaknya perlu ditumbuhkan dan ditingkatkan kesadaran bersama mengenai efektivitas dan efisiensi pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah.

Efektivitas dan efisiensi pinjaman tersebut harus diperhatikan dalam setiap tahap pelaksanaan pinjaman luar negeri. Dalam konteks pinjaman Consultative Group on Indonesia (CGI), permasalahan utama yang terjadi adalah lemahnya daya serap pinjaman (slow and low disbursement).

Berbagai instansi pemerintah yang terkait dengan pinjaman CGI ini menyadari bahwa lemahnya daya serap antara lain disebabkan oleh kurangnya dana pendamping dari pinjaman luar negeri, kurangnya alokasi dana pembebasan tanah, keterlambatan dan pengadaan dalam proses tender, serta masalah backlog dalam mekanisme penarikan pinjaman.

Sementara itu, pencairan bantuan program sangat bergantung pada pemenuhan persyaratan yang telah ditetapkan dalam matriks kebijakan. Hal lain yang penting untuk diperhatikan dalam konteks pinjaman luar negeri ini adalah masalah pengawasan dalam realisasi proyek/program yang dibiayai oleh pinjaman luar negeri.

Beberapa pengamat menduga telah terjadi kebocoran dalam realisasi program dan proyek yang dibiayai oleh pinjaman luar negeri dengan jumlah yang cukup substansial. Oleh karena itu, kebutuhan akan mekanisme dan format pengawasan yang efektif dan lebih memadai menjadi sangat mendesak untuk mengatasi persoalan tersebut.

Pada dasarnya, pemerintah telah memiliki sistem pengawasan terhadap proyek-proyek yang dibiayai oleh pinjaman luar negeri, baik yang bersifat pasca-audit maupun pada saat proyek/program sedang berjalan.

Meskipun demikian, efektivitas sistem dan mekanisme yang telah ada tersebut masih perlu lebih ditingkatkan agar hasil evaluasi yang telah diperoleh akan lebih dirasakan manfaatnya dalam memberikan umpan balik (feed back) terhadap perbaikan perencanaan, penyiapan, dan pelaksanaan proyek-proyek pinjaman luar negeri.

Penyelesaian pinjaman

Permasalahan lain yang sangat krusial adalah tingginya beban cicilan dan bunga utang dalam permasalahan pinjaman luar negeri. Untuk itu diperlukan langkah penyelesaian pinjaman luar negeri Indonesia secara cepat dan fundamental.

Sejauh ini penyelesaian yang sudah dilakukan oleh pemerintah meliputi penjadwalan kembali utang melalui Paris Club I, II, dan III serta London Club untuk pinjaman luar negeri pemerintah serta Jakarta Initiative, INDRA, Tim Penyelesaian Utang Luar Negeri Swasta, Inter-bank Dect Exchange Offer I dan II, serta Trade Maintenance Policy untuk program restrukturisasi pada pinjaman luar negeri swasta.

Meskipun demikian, upaya penjadwalan utang melalui Paris Club bagi kebanyakan pihak dipandang hanya untuk menyelesaikan masalah dalam jangka pendek karena hanya dapat mengatasi masalah arus kas (cash flow treatment) dan tidak mencakup pengurangan stok utang (stock treatment).

Jika fasilitas yang diperoleh Indonesia hanya cash flow treatment atau penjadwalan utang saja, bukan tidak mungkin pembayaran utang selama periode 2004 ke depan akan mengakibatkan tekanan yang berkelanjutan pada APBN.

Ditambah lagi dengan keluarnya pemerintah dari program Dana Moneter Internasional (IMF), kesempatan untuk menjadwal kembali kewajiban pinjaman luar negeri yang jatuh tempo melalui forum Paris Club menjadi tertutup. Oleh karena itu, alternatif solusi lain, seperti pemotongan utang (debt haircut), pertukaran utang (debt swap), dan konversi utang (debt conversion), menjadi sangat diperlukan.

Dian Ediana Rae Kepala Bagian Pinjaman Luar Negeri Bank Indonesia

Sari Nadia Z Rizal Asisten Peneliti Ekonomi, Bagian Pinjaman Luar Negeri Bank Indonesia